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?西方无绝对的“三权分立” 政体适合国情为上

2020-09-07 04:24:10大公报
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图:(图左)美国最高法院大法官罗伯茨。(图中)美国总统特朗普签署行政令。(图右)美国众议院议长佩洛西2月在特朗普国情咨文结束后撕碎演讲稿\网络图片

综合报道:许多港人误以为西方大国均实行“三权分立”的制度,行政、立法和司法机构三足鼎立、互相制衡,但实际上,“三权分立”只是一个理论概念。美英法日等国政治体制各不相同,权力比重也在不断演化,且自二战以来,这些国家行政权力普遍有扩大的趋势。更值得注意的是,近年来一些西方国家的分权结构弊端凸显,各党派为了政治目的不断恶斗,大大降低政府效率,加剧社会分裂。因此,普罗大众无需迷信“三权分立”,各国实行适合国情的政治体制才是最重要的。

国家政体的形成和发展通常源于各国的政治文化传统和特定的历史大背景,并没有统一的完美配方。“三权分立”即为众多政体设计中的一种,它强调行政、立法、司法权力的互相制约与平衡,但是实际政治实践中,各国的权力比重互不相同,且随着时代的变化不断演化,并非一成不变。

美总统行政权不断扩张

即使是自我标榜为“三权分立”典范的美国,其总统的行政权力也在过去几十年间不断扩张,而国会常被压制,法院的制衡能力也明显较弱。例如,美国总统可绕过国会发布行政令,特朗普政府执政不到四年一共签发了177份行政令,多于1963年肯尼迪政府之后所有美国总统的平均值。虽然法院可以叫停行政令,但凡是官司打至最高法院的,最高法院鲜少会否决行政令。另外,美国总统还可以直接否决国会立法,而国会只有得到三分之二的绝对多数支持才能推翻否决,这通常是难以做到的。

美国总统除了有多种方式绕过立法机构,还能对司法机构产生深远影响,例如总统可以提名司法部长和各级联邦法院法官,虽然任命案需经参议院同意,但若总统所在的党派把控参议院的话,这一过程就异常简单。数据显示,特朗普政府在三年半内就提名了超过200名保守派法官进入联邦各级法院,包括两名最高法院大法官,为司法界注入强大的保守派力量。由此可见,美国的三权中,行政力量明显占了上风,并非真正的“三权分立”。

英行政立法权共生共灭

至于英国、法国、日本等西方国家,其政体也与“三权分立”相去甚远。以英国为例,该国首相通常既是政府首脑,也是下议院多数党党魁或者执政联盟领袖,同时掌握行政权和立法权。而一旦首相失去对议会的掌控,施政效率也会大大降低,政治动荡不安。

例如英国前首相文翠珊在2017年冒险提前大选,不料丢掉多数党地位,只能依附北爱尔兰民主统一党,才能在议会获得过半支持。此后,文翠珊政府四处碰壁,推出的脱欧方案屡屡受挫,三次在下议院闯关失败,英国数次滑至无协议脱欧的边缘,令民众大为恐慌。直到文翠珊辞职,约翰逊继任后在去年12月提前大选,并获得了大多数议席,今年1月就迅速通过了脱欧协议。在英国,行政权和立法权通常是“共生共灭”的,一旦分割裂开来反而会导致政府软弱、社会动荡。

政党制衡沦“否决政治”

另外值得注意的是,近年来一些西方国家的分权结构弊端凸显,政党制衡开始演变为缺乏理性的“否决政治”,不仅大大降低了政府效率,还加剧社会分裂。例如在美国民主党总统奥巴马在2008年至2016年执政年间,共和党激进派想方设法阻扰奥巴马施政,温和派的共和党议长约翰.博纳希望与奥巴马商议法案时,只能偷偷从白宫后门进入,不敢被党内同事发现。在共和党2014年至2016年掌管了国会两院后,奥巴马施政更是举步维艰。轮到共和党总统特朗普执政时,民主党在2018年中期选举掌管了众议院后,立即对白宫穷追猛打,在2018年12月22日至2019年1月25日造成政府停摆35天,仅在华盛顿特区就造成了28亿美元的经济损失。

总体来说,这种党派高度对立、难以对话的非理智争斗,在分权结构的加持之下,只会导致降低政府施政能力,使整个社会越发极化。普罗大众无需迷信“三权分立”,各国找到适合国情的政治体制和发展道路才是最重要的。

美三权比重不断演化 行政权新一轮扩张

图:美军在阿富汗战场上\网络图片

综合报道:美国自建国以来,行政、立法和司法的三权比重不断演化调整,但并未实现过真正的三权鼎立。美国的总统权力曾在罗斯福1933年至1945年执政期间扩大到史无前例的程度。在尼克松1974年水门事件爆发后,国会又采取不少手段限制总统权力。但等到小布什政府时期,他利用阿富汗战争和伊拉克战争,又不断扩张了总统权力。总体来说,美国三权比重并非一成不变,而目前正处于总统权力的新一轮扩张阶段。

在罗斯福12年执政期间,他大力推行新政(New Deal),一共绕过国会签署了3734次行政令,为美国史上之最。当时由保守派控制的美国联邦最高法院发挥制衡作用,驳回一些“违宪的新政法令”,包括罗斯福的《全国工业复兴法》等政策。为了争夺控制权,罗斯福还在1936年3月向全国人民进行了著名“炉边谈话”,将矛头直指最高法院,要求国会让他无限制增加美国最高法院大法官的数目,从而将最高法院纳入行政掌控之中。最高法院最终不得不选择退让,同意了罗斯福的众多新政。回顾过往,若没有罗斯福大刀阔斧地改革,美国当时则会陷入大萧条中更久,因此,在特殊的历史背景下,三权分立可能是前进的阻碍。

此后,尼克松1974年的水门事件,促使国会对总统权力采取限制。但等到小布什政府时期,他利用阿富汗战争和伊拉克战争,在国会通过诸多扩权法案,从《海外出兵授权法》扩大白宫海外出兵的权限,到成立国土安全部,再到《美国爱国者法案》扩大监听权力,总统行政权力又开始不断膨胀。直到目前,美国总统仍处于权力的扩张阶段。

多国政治制度简介

美国:伪三权分立

虽然美国宪法规定行政、司法和立法权互相独立且制衡,但实际上,总统的行政权力正不断扩大,例如总统可绕过立法机构国会发布行政令;总统可否决国会立法,国会只有得到三分之二支持才能推翻否决;总统可以提名法官,若总统所在的党派把控参议院的话,这一过程就异常简单。

法国:不平衡的双首长制

法国实行双首长制,理论上,总统负责国防和外交,总理掌管内政和经济。民众投票选择总统,再投票选择议员,总理通常属于议会多数党。但实际上,总统权力较大,总统可以任免总理,主持内阁会议,颁布法律并签署行政令。如果总统所属的党派同时也是议会多数党,那么总统总理同属一派,变成总统主政。

日本:一党独大的议会制

日本虽也实行议会制,即国会为最高立法机构,多数党的总裁(党魁)担任首相,不过日本自由民主党从1955年成立以后一直掌权,被喻为“万年执政党”。自民党2017年为了确保时任首相安倍继续执政,还修改了党章,将总裁任期由六年延至九年。

英国:议会至上

英国和大多数英联邦国家实行议会制,民众投票选择下议院议员,下议院多数党党魁或者执政联盟领袖自动成为首相,这意味着首相实际同掌行政权和立法权。英国司法权也很晚才独立,非民选的上议院长期充当最高法院,行使司法权,直到2005年另立最高法院。

瑞士:议会监管行政及司法

瑞士虽具有分权关系,但未建立起三权相互制衡,该国联邦议会权力最大,选举并监管行政机构“七人联邦委员会”,同时监督联邦法院。如果七委员在施政上无法达成共识,还需要联邦议会调解。

不满司法阻碍 英揆拟政治任命大法官

综合《泰晤士报》、英国广播公司报道:英国首相约翰逊去年当选后提出改革司法体系,有消息指他打算改革最高法院的法官任命方式,欲效仿美国模式,由议会审议法官人选,而非由独立遴选委员会挑选。据悉,约翰逊此举是因为不满最高院曾驳回他延长议会休会期的决定。

此前,英国最高司法权一直归于上议院的司法委员会,直到2005年才单独成立了最高法院,直到2009年才正式运转。目前,英国最高法院法官是由独立遴选委员会挑选,首相仅负责向女王转达委员会建议人选。

约翰逊自去年7月走马上任,接过脱欧重任,由于议员对脱欧法案争吵不休,他去年8月下令使议会三周休会期延长至五周,通过减少议员辩论,扩大无协议脱欧的风险,从而希望强迫议员通过法案。不过最高院法官一致认定休会无效,院长黑尔表示,暂停议会“给民主基础带来的影响极大。”在去年12月的提前大选中当选后,约翰逊立即计划改革司法体系,计划由议会审议法官人选,从而加强对最高法院的影响。

瑞士非三权鼎立 议会监管一切

综合报道:在许多民众眼中,瑞士奉行三权分立原则,但实际上,该国立法、行政和司法机构间虽然是“分权”关系,但不是“互相制衡”关系,不存在“三足鼎立”。瑞士立法权最大,可以监管行政和司法机构。

瑞士联邦宪法规定,联邦议会、联邦委员会和联邦法院分别行使联邦的立法权、行政权和司法权。其中联邦议会具有最高权力,它从各党派中按固定比例选择七位委员,成立行政机构“七人委员会”,七人各自掌管一个政府部门,轮流担任主席。这些委员虽然所属不同政党,但是并不会执行所属政党的政策,如果委员之间无法就政策达成共识,便会交由联邦议会协调。由于委员会实际上是受议会委讬的执行机关,类似公司中董事会与总经理的关系。委员会必须服从并执行联邦议会的决定,没有绝对独立的决策权。

至于瑞士联邦法院,也不具绝对的司法独立权,其26名法官需由联邦委员会提名,经议会两院联合会议表决通过。法院无权作废联邦议会通过的法律和决议,也不能对联邦议会议员进行审判。

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